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厲以寧:PPP模式在中國的規范化問題

來源:廣州浩城商務咨詢有限公司 作者:haochenghoutai 發布時間:2017-09-30 11:46:02 已被瀏覽 9

  近年來中國也在開始做PPP,而且進展很快。但中國在開展PPP的過程中帶有一些“中國的特色”,這種情況很可能不符合國際上PPP的要求。還有的地方是先試驗之后再逐步規范化。
 
  PPP對于中國下一步改革是有很大幫助的,關鍵就是規范。我們在一些城市曾對民營企業進行過調查,問這些企業為什么不投入到PPP項目中?這些企業的回答很清楚:“我們有顧慮,其中最大的顧慮是如果地方政府換人了,我們以前建立的這種合作又要重新開始。就是說一旦領導換了,PPP怎么辦?”實際業務中我們發現的確存在這種問題,這是第一個顧慮。
 
  有些地方政府以及很多企業還有另外一些顧慮,就是民間資本或民營企業參股后能不能退出?能否有渠道將股份轉讓出去?因為每個人對于PPP前景的看法可能不一樣,有些民營企業不看好PPP的前景了,要退出怎么辦?中國目前還沒有完善的機制與渠道,但是在國外是可以的,可以通過市場來解決,如果你打算賣,就有人買。上述是民間資本的第二個顧慮。
 
  第三個顧慮是在PPP模式中,地方政府能否通過發行地方政府債券的形式籌集政府資金。對于這一點,各方是有爭議的。地方政府如果通過這種方式籌資,用什么來償還?能不能償還?地方政府債務違約率是多少?民營企業擔心的是如果地方政府出現債務違約,可能會將債務統統歸到民營企業頭上,就是說地方政府發債反而會引起民營資本的恐慌。這就是因為PPP不規范,民營企業會擔心償債資金來源以及未來的債務風險問題。
 
  還有第四個顧慮。PPP在國外通常分為兩個階段:第一個階段是建設階段,第二個階段是經營階段。在第一個階段是試驗型的,要進行建設,一些民營企業其實對項目前景還是不大看好的,但是也在承擔著風險參與出資建設。當進入第二個階段時,項目公司通常會改成股份制。在國外通常是這樣,第二個階段重在經營,政府可以把自己的投資進行出讓,所以在改成股份制時,民營企業有些擔憂:進入經營階段后,形勢看好了,政府卻可能不跟民營企業合作了,而是把項目拿到國外去招商,請國外資本來做。因為國外資本通常比民營資本實力強、出資快,所以民營企業擔心真正到經營階段之后,就不會讓他們繼續做了,也分享不到收益了。他們說政府與民營企業共患難可以,但共安樂就難以實現了,因為政府要把合作機會轉給國外資本、國有企業了。我們假定第二個“P”(第一個“P”是政府,第二個“P”是企業)都是國有企業,或者是國有企業改制后的混合所有制企業,那么這類企業很可能法人治理結構不健全,董事會也起不到作用。因為要想法人治理結構健全,必須是真正獨立的公司、獨立的市場主體,這也是PPP發展過程中應該注意的問題。另外,民營企業還有一點擔心就是政策多變。如果國有企業人事變動或者主管部門的政策變了,規則沒有了,那么項目的經營管理會好么?經營就可能會虧損。
 
  以上四個顧慮是我們調查中發現的,說明一個問題很重要,就是中國的PPP是有前途的,但一定要規范化。要實現規范化,就要先有條例,再有法規,再有法律,一定要按步驟進行。到了有法律的階段,這些問題就解決了。(本文根據作者在“引領新常態 創新PPP發展理論與實踐高層對話暨北京大學政府和社會資本合作(PPP)研究中心成立大會”上的發言整理)
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